Konzernverantwortungsinitiative scheitert am Schweizer Föderalismus

Knappe Niederlage für Menschenrechte und Umweltstandards

d'Lëtzebuerger Land vom 04.12.2020

Am 28. November haben die Schweizer Wahlberechtigten über die ethische Verantwortung Schweizer Institutionen und Unternehmen auf globaler Ebene abgestimmt. Die beiden Volksinitiativen „Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt“ und „Für ein Verbot der Finanzierung von Kriegsmaterialproduzenten“ standen zur Abstimmung.

Die sogenannte Kriegsgeschäfte-Initiative wurde mit 57,5 Prozent deutlich abgelehnt. Sie richtete sich gegen die Investitionsstrategien der Schweizerischen Nationalbank (SNB), der Alters- und Hinterlassenenversicherung, sowie von Stiftungen und Pensionskassen. Bei einer Annahme wäre diesen Institutionen ein Finanzierungsverbot für „die Produzenten aller Arten von Kriegsmaterial weltweit“ auferlegt worden. Zudem wäre auch „der Besitz von Aktien von Kriegsmaterialproduzenten sowie von Anteilen an Fonds, die solche Aktien enthalten“, verboten worden. Initiiert wurde die Vorlage von der Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA) und den Jungen Grünen. Die Sozialdemokratische Partei (SP), die Grüne Partei und die Evangelische Volkspartei (EVP) zählten neben rund 30 NGOs zu den Unterstützern. Die restlichen Parteien haben sich ebenso wie die großen Wirtschaftsverbände gegen die Initiative ausgesprochen.

In dieser Konstellation hat eine Volksinitiative grundsätzlich einen sehr schweren Stand, umso mehr, wenn sie gegen den Finanzplatz und die Rüstungsindustrie gerichtet ist. Darum sprachen nicht nur die InitiantInnen von einem „Achtungserfolg“, dieser wurde ihnen auch vom Politikwissenschaftler Lukas Golder attestiert, der mit gfs.bern eine der führenden Schweizer Politik- und Kommunikationsforschungsstellen leitet. Die BefürworterInnen hatten sich vor allem erhofft, von der zweiten Volksinitiative zu profitieren, die an diesem Sonntag zu Abstimmung kam: die Konzernverantwortungsinitiative (KVI).

Die KVI wurde mit 50,7 Prozent der Stimmen zwar knapp angenommen, schließlich scheiterte sie jedoch am Ständemehr. Volksinitiativen müssen nämlich nicht nur eine Mehrheit der Stimmbevölkerung erreichen, sondern zusätzlich in einer Mehrheit der Kantone Zustimmung erhalten. Das Resultat wird von Politexperten trotz der Niederlage als historisch angesehen. Letztmals wurde 1955 eine Volksinitiative von der Bevölkerung angenommen, von den Ständen jedoch mehrheitlich verworfen. Obwohl die KVI gescheitert ist, können die InitiantInnen dennoch auf eine erfolgreiche Mobilisierung für ihr Anliegen zurückblicken.

Bei einer Annahme der Vorlage wären Schweizer Unternehmen dazu verpflichtet worden, zu prüfen „ob im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit die international anerkannten Menschenrechte und Umweltstandards im Ausland eingehalten werden“. Darüber hinaus hätten sie dafür zu sorgen, dass von ihnen kontrollierte Unternehmen diese internationalen Standards respektieren. Konzerne mit Sitz in der Schweiz wären demnach auch für Schäden, die durch eigene Tätigkeiten oder jene von Tochterfirmen im Ausland entstehen, in der Schweiz haftbar. Zudem müssten Unternehmen sich „einer angemessenen Sorgfaltsprüfung“ verpflichten. Das bedeutet, dass sie „geeignete Maßnahmen“ ergreifen müssten, um die Verletzung von Menschenrechten und Umweltstandards zu verhindern. Somit betraf die Initiative in erster Linie global operierende Unternehmen mit Sitz in der Schweiz wie den Lebensmittelkonzern Nestlé, den Rohstoffhändler Glencore oder den Baustoffproduzenten LafargeHolcim.

Initiiert wurde die KVI von einer breiten Koalition von 130 Menschenrechts- und Umweltorganisationen. Unterstützt wurde sie von der SP, den Grünen, der Grünliberalen Partei (GLP) und der EVP. Co-Präsident des Initiativkomitees war Dick Marty, ein ehemaliger Ständerat der Freisinnig-Demokratischen Partei (FDP) aus dem Kanton Tessin. Allein der Umstand, dass ein prominenter Vertreter der FDP an der Spitze einer Volksinitiative stand, die sich gegen die Macht der Konzerne richtete, ist außergewöhnlich. Keine andere Schweizer Partei steht wie die FDP für die Verflechtung von Politik und Wirtschaftsinteressen.

Die bürgerlichen, wirtschaftsliberalen Parteien haben sich zwar generell gegen die Initiative ausgesprochen. Dennoch zählten die FDP sowie die Christliche Volkspartei (CVP) und die rechtsnationalistische Schweizerische Volkspartei (SVP) vereinzelte UnterstützerInnen der KVI in ihren Reihen. Für eine Initiative, die klassische linke Forderungen beinhaltet, hatte die breite Koalition ihrer BefürworterInnen Seltenheitswert.

Auch in der Bevölkerung war die Zustimmung für die Konzernverantwortungsinitiative seit ihrer Lancierung sehr hoch, obwohl sie sich in den letzten Monaten vor der Abstimmung in einem deutlichen Abwärtstrend befand. In einer repräsentativen Umfrage im Juli 2018 gaben 74 Prozent der Befragten an, die Initiative gutzuheißen, wenn am nächsten Tag darüber abgestimmt werden würde. Gemäß einer Umfrage, die Mitte Oktober 2020 durchgeführt wurde, hätte immer noch eine deutliche Mehrheit von 63 Prozent der KVI bestimmt oder eher zugestimmt. Einen Monat später betrug der Ja-Anteil noch 57 Prozent. Dieser Nein-Trend ist nicht ungewöhnlich für Volksinitiativen: Je näher der Abstimmungstermin rückt, desto knapper wird der Vorsprung der Befürworter (sofern es einen gibt). Am 28. November resultierte schließlich ein Ja-Anteil von 50,7 Prozent, der jedoch nicht für eine Annahme der Initiative reichen sollte.

Trotz dieser knappen Niederlage stellte die breite Zustimmung für die KVI „alte Gewissheiten auf den Kopf“, wie der Schweizer Politikwissenschaftler Michael Hermann bereist vor dem Abstimmungstermin in einer Kolumne für den Zürcher Tages-Anzeiger festhielt. Für Hermann wäre die Annahme der Initiative „einem Wendepunkt in der fast 130-jährigen Geschichte der eidgenössischen Volksinitiative“ gleichgekommen. Zum ersten Mal überhaupt hätte die Stimmbevölkerung eine globale, auf ethischen Idealen beruhende Perspektive über nationale Wirtschaftsinteressen gestellt. Diese symbolische Bedeutung der Initiative sowie eine beachtliche Zustimmung in Politik und Bevölkerung hatten bei den Schweizer Konzernen und den großen Wirtschaftsverbänden für Nervosität gesorgt, die sich im Abstimmungskampf zunehmend bemerkbar machte. Dabei hatte die Wirtschaftslobby zuvor bereits im parlamentarischen Prozess einen erheblichen Einfluss auf die Diskussion der Vorlage und die Positionierung der Landesregierung, des Bundesrats ausgeübt.

Mit der Ablehnung der Konzernverantwortungsinitiative tritt nämlich ein indirekter Gegenvorschlag in Kraft, den die FDP-Justizministerin Karin Keller-Sutter dem Parlament im November 2019 als Alternative zur KVI unterbreitete und von diesem verabschiedet wurde. Dieser Gesetzesentwurf setzt primär auf Berichterstattung und nur punktuell auf Sorgfaltspflichten; auf Haftungsregeln wird gänzlich verzichtet. Aus diesem Grund wird Keller-Sutters Gegenvorschlag von BefürworterInnen der KVI als „zahnlos“ kritisiert. Darüber hinaus wird der Justizministerin vorgeworfen, ihr Gegenvorschlag sei ein Entwurf aus der Feder von SwissHoldings, dem Lobbyverband der Schweizer Konzerne.

Zuvor war schon ein anderer Gesetzesentwurf, der weitreichendere Maßnahmen beinhaltete, im Ständerat, der kleinen Kammer des Parlaments, abgelehnt worden. Doch der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse und der Lebensmittelkonzern Nestlé hatten Druck auf PolitikerInnen aus dem bürgerlichen Parteienspektrum ausgeübt, diesen Vorschlag zu verwerfen. Deshalb bezeichnen die BefürworterInnen der KVI diesen und den jetzt in Kraft tretenden Gegenvorschlag von Keller-Sutter als Resultat unlauterer Einflussnahme der Wirtschaftslobby.

Diese politische Auseinandersetzung um die Ausarbeitung eines Gegenvorschlags zur KVI-Vorlage der InitiantInnen hat den politischen Prozess in die Länge gezogen. Daraus hat sich ein hochemotionaler Abstimmungskampf zwischen zwei großen und breit abgestützten Lagern entwickelt. Rund 18 Millionen Franken wurden insgesamt von beiden Seiten in Kampagnen investiert, soviel wie nie zuvor in der Schweiz. Die Wirtschaftsverbände und Großkonzerne wie Nestlé haben insbesondere in den letzten Wochen vor der Abstimmung aggressiv gegen die InitiantInnen und die KVI Stimmung gemacht.

Neben der Wirtschaftslobby setzte sich auch die Landesregierung in Person der Justizministerin Karin Keller-Sutter gegen die Initiative ein. Die Ablehnung der Konzernverantwortungsinitiative ist ein bedeutender Sieg der Bundesrätin. Im Vorfeld der Abstimmung betrieb sie einen erheblichen Aufwand und bereiste insbesondere jene Kantone, in denen ein knappes Resultat vorausgesagt wurde. Wiederholt wies Keller-Sutter daraufhin, die KVI richte sich nicht nur gegen Großkonzerne, sondern würde die wirtschaftliche Grundlage von 80 000 kleinen und mittleren Unternehmen in der Schweiz potenziell gefährden. Zudem verwies sie auf die Singularität der Gesetzesvorlage im internationalen Kontext. Dabei handelte sich die Justizministerin den Vorwurf ein, nicht wahrheitsgetreu zu argumentieren. So behauptete Keller-Sutter fälschlicherweise, die Schweiz würde sich mit einer Annahme der KVI „einzigartige“ und für die Schweizer Rechtsordnung „untypische“ Regeln auferlegen. Diese Interpretation jedoch „entbehrt (…) der juristischen Grundlage“, wie Rechtsexperten in einem Gastkommentar in der wirtschaftsliberalen Neuen Zürcher Zeitung richtigstellten.

An die Argumentationslinie von Keller-Sutter anknüpfend sprachen GegnerInnen der KVI von einem gefährlichen Alleingang der Schweiz, welcher dem Anliegen einer gerechteren Weltwirtschaft nicht dienen würde. Wenn Schweizer Konzerne sich wegen dem erhöhten Risiko einer Klage aus Märkten in politisch unstabilen Ländern zurückziehen müssten, würden Konzerne aus anderen Nationen ihren Platz einnehmen. Dabei bestehen bereits ähnliche, wenn auch weniger weitreichende, Gesetze in Frankreich und Deutschland. Zudem wird auf EU-Ebene aktuell die Einführung von Sorgfaltspflichten mit einem Sanktionsmechanismus für Unternehmen diskutiert. In den angelsächsischen Ländern gibt es ohnehin eine lange Tradition der richterlichen Rechtsprechung, auch im Bereich der Wirtschaft. Die Schweiz hätte mit einer Annahme der KVI also keinesfalls ein im internationalen Vergleich einzigartiges Gesetz eingeführt.

Die Eidgenossenschaft hat am 28. November jedoch eine Gelegenheit verpasst, international ausnahmsweise Vorbildcharakter in der Einführung ethischer Grenzen für wirtschaftliche Interessen einzunehmen. Der nun in Kraft tretende Gegenvorschlag von Justizministerin Karin Keller-Sutter bringt hingegen, wenn überhaupt, minimale Auflagen für Konzerne mit Sitz in der Schweiz. Allerdings ist die Ablehnung der Konzernverantwortungsinitiative auch auf den institutionellen, föderalistischen Kontext der Schweiz zurückzuführen, der konservative Interessen begünstigt. Die Zustimmung in der Bevölkerung für die Forderungen der InitiantInnen der KVI ist wiederum groß. Der Druck auf die global agierenden Unternehmen dürfte in den nächsten Jahren also weiter steigen. Die Konzerne werden sich ihrerseits weiterhin mit allen Mitteln für den kleinsten gemeinsamen Nenner einsetzen. Schließlich geht es nicht nur um das moralische Anliegen ethischen Wirtschaftens, sondern auch um die grundlegende Frage: Wer definiert den Rahmen, in dem Unternehmen agieren?

Charles Wey
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