D’Land : Monsieur Warlouzet sur quels aspects insisterez-vous ce vendredi aux Rencontres européennes de Luxembourg axées sur la géopolitique1 ?
Laurent Warlouzet : Sur l’ambition des Européens de réellement faire « communauté ». Sur la possibilité, ou non, de travailler à l’unité de l’UE de manière plus géopolitique qu’économique.
Dans votre magnum opus Europe contre Europe. Entre liberté, solidarité et puissance, qui vient d’être publié en anglais sous le titre Liberty, Solidarity and community2, vous envisagez la construction de l’UE autour de ces trois idéaux-types fédérateurs. Aujourd’hui, protectionnisme et tensions militaires changent la donne. Dans quelle mesure ?
Pendant plusieurs décennies, l'UE a pu se contenter d'être un marché régulé. Cela fonctionnait à peu près bien quand les États-Unis et la plupart des partenaires commerciaux respectaient le droit international, pas uniquement commercial, mais aussi en matière militaire. L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 avait été une alerte. L’agression russe de 2022 n’est plus condamnée par tous les membres du conseil de sécurité. Et Donald Trump, lui, ne s’embarrasse plus du tout du respect du droit international comme on a pu le voir avec ses interventions au Vénézuéla et en Iran (indépendamment de la considération que l’on doit donner à ces deux régimes). L’UE a été conçue pour prospérer dans un cadre multilatéral, atlantiste et international. Ce cadre se disloque. L’UE cherche d’autres manières de s'affirmer.
C’est un deuxième moment Poos, l’occasion pour l’Europe de protéger la paix à sa périphérie, en Ukraine, comme le ministre des Affaires étrangères luxembourgeois avait souhaité qu’elle le fasse lors de la guerre en ex-Yougoslavie au début des années 90 ? À l’époque, les États-Unis avaient repris la main. Là, ils s’en lavent les mains justement…
C’est un peu la dernière chance pour le Vieux continent de répondre à la prophétie de Jacques Poos qui annonçait l’ « heure de l’Europe » à l’occasion du conflit yougoslave. Or l’Europe a été impuissante. Maintenant, elle doit se transformer en puissance géopolitique si elle ne veut pas subir la loi des autres. Les choses ont évolué depuis une dizaine d’années. Nous disposons des outils pour réagir lors de tensions commerciales. Depuis 2016, l’UE a adopté un certain nombre de législations un peu plus protectionnistes.
Vous pensez à l’instrument de coercition, qui n’a pas été utilisé face aux États-Unis, contrairement à ce que certains préconisaient ?
Oui par exemple. Nous avons des outils, mais il faut ensuite la volonté politique pour les utiliser. En matière d'armement, cela passe aussi par des programmes communs. Là, on voit que c'est très difficile à mettre en œuvre.
Dans un article dans Les Échos, vous parlez d’empire normatif européen. En UE, on a plutôt tendance à critiquer l’extraterritorialité américaine…
C'est ce qu'on appelle l'« effet Bruxelles ». L’UE exerce une influence par les normes qu’elle impose, et notamment aux entreprises qui veulent vendre sur le marché européen. Comme il s’agit d’un processus long et coûteux, les entreprises ont tendance ensuite à adopter ces normes pour les autres marchés. Le RGPD se révèle un bon exemple. La taxe carbone aux frontières (MACF) aussi, car elle oblige les partenaires de l’UE à adopter un marché carbone. Sinon ils sont taxés. Ce sont aussi des normes de sécurité ou techniques. Parfois, les standards européens sont aussi plus harmonisés que ceux en vigueur aux États-Unis, où les exigences peuvent différer selon les États. Anu Bradford, professeure de droit à Columbia University, a formalisé cet argument : les normes bruxelloises sont déjà le fruit d’un compromis entre des États protectionnistes, des États libéraux, des États industriels ou des États agricoles. Et en général, ce compromis paraît acceptable à l’étranger, y compris aux États-Unis.
Vous dites que cela passe avant tout par une acceptation au niveau du marché…
Ce ne sont pas vraiment les Américains qui acceptent, ni leur gouvernement… mais les entreprises qui s’en accommodent. Les normes finissent par être acceptées, sauf dans le numérique depuis Trump.
On constate un changement ?
Les États-Unis de Trump font pression. Ils ont dit clairement qu'ils ne souhaitaient pas que les législations restrictives en matière de concurrence s'appliquent, notamment pour le numérique. Dans l'accord commercial scellé l’été dernier entre les États-Unis et l’UE, il est écrit (de manière diplomatique) que les Européens devront appliquer modérément leurs ambitions de contrôle des GAFAM. On lit maintenant dans la presse spécialisée que la Commission hésite à produire des décisions en matière de concurrence. Les enquêtes se rallongent. L’époque de Margrethe Vestager, flamboyante commissaire à la Concurrence face à l’Oncle Sam, est révolue.
Il y a un mouvement de pendule ?
À notre tour, sans doute, d’être influencés par la législation américaine. Donald Trump fait déjà pression sur certaines entreprises pour qu'elles lèvent leur programme de diversité et d'inclusion (DEI policies). Cela menace le modèle européen. En Europe, le marché s’est régulé en fonction des deux principes directeurs de liberté (pour le libéralisme, ndlr) et de solidarité. Dans un pays riche comme le Luxembourg, cela ne se voit pas trop, mais il y a eu des transferts importants vers les États européens moins dotés. En revanche, il n'y a pas tellement d'Europe puissance ou d'Europe communauté. Voilà le paradoxe. En quelques décennies, la puissance communauté européenne s’est érigée en puissance normative, une puissance par le droit. Celle-ci se délite sous la pression de Trump.
Vous évoquez ce déclin du messianisme social-libéral. Vous l’associez à Trump. Mais est-ce qu’il ne faut pas le lier à une conjoncture économique défavorable ou à une crise du capitalisme européen ?
Oui, il y a des aspects exogènes et endogènes. Plusieurs vagues de législations écologiques ont été interrompues, brisées et même contestées par des crises économiques et sociales. J’en identifie trois dans mon livre, d’abord après la crise pétrolière de 1973 ; ensuite après la période 1988-1992, lorsqu’il y avait alors cette prise de conscience de l’effet de serre et du réchauffement planétaire. Mais la crise économique liée à la réunification de l’Allemagne a calmé les ardeurs européennes. Nous vivons un moment similaire. Il y a eu cette volonté d’électrifier l’économie européenne, avec au premier rang les constructeurs automobiles. Il y a eu une électrification à marche forcée, faute d’anticipation, mais sans accompagnement social des plus modestes. Combinée à la crise inflationniste, cela a provoqué un nouveau reflux des législations environnementales.
Pour revenir à l'aspect puissance, comment expliquez-vous la difficulté historique à bâtir une communauté de défense ?
Par un manque de volonté politique. En particulier des grands gouvernements. Parce que c'est quand même eux qui disposent de la légitimité suffisante. Le problème réside d’abord dans le fait que personne ne veut mourir pour l’Europe. Mourir pour une nation, ça reste encore dans l'espace mental. Créer une puissance nécessite une unité de vue et ensuite une unité d'action. Aujourd’hui, des linéaments existent, par exemple avec l’envoi de militaires proches des lignes de front, comme dans les pays baltes où les Allemands ont toute une brigade. Ils ne pourront pas résister seuls face à une invasion russe, mais il y aura tellement de morts allemands, que les Européens seront obligés d'intervenir. C'est comme l'idée des bases américaines en Europe, d'ailleurs. Les Américains éventuellement décédés en Europe pendant la Guerre Froide face à une invasion soviétique auraient justifié une intervention américaine. On se retrouve face à des considérations budgétaires aussi. Mais le fardeau de la guerre en Ukraine sera d’autant plus facile à porter si l’Europe s’unit. L’industrie européenne doit également se consolider, se rationaliser.
Mais les industries nationales de l'armement se concurrencent. La naissance de champions européens de la Défense est souhaitée ?
Tout à fait. Cela nécessite une planification, un Yalta de l’armement. Cela passe par un partage des responsabilités avec des leaders clairs. Si Airbus a décollé, c’est parce qu'il y avait eu un leadership unifié. Il faut laisser la priorité à un pays pour qu’il soit chef de file. Mais tous les pays ne peuvent pas tout faire. Donc, ça veut dire des choix douloureux. Par exemple, les pays comme la France qui veulent avoir une panoplie large de compétences devront aussi, dans cette perspective-là, se résoudre à des choix cornéliens si on veut faire avancer l'Europe de l'industrie militaire.
Dans votre ouvrage, vous citez Jean Monnet, comme exemple de planificateur militaire…
Oui, Jean Monnet a bénéficié du fait qu’il était un Français qui avait beaucoup travaillé aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Il connaissait à la fois les milieux économiques, politiques et administratifs. Ce genre de profil était très rare à l’époque. Et les deux guerres mondiales avaient contraint les États à dépasser les visions strictement nationales pour mettre en commun leurs ressources utilisables dans le conflit. Monnet a voulu réutiliser en partie cette expérience de la guerre en temps de paix avec l’intégration européenne. Mais la Communauté européenne du charbon et de l’acier, que Jean Monnet a dirigé depuis Luxembourg, n’a pas provoqué de fusion des industries. Les sidérurgistes ont gardé leur empreinte nationale, par exemple l’Arbed au Luxembourg… jusqu’à Arcelor. À un moment, pour continuer à exister, il faut se résoudre à fusionner. Et cela vaut pour l’industrie de l’armement qui est elle aussi confrontée à des coûts fixes, à de plus en plus de recherche et développement, à des marchés de plus en plus étroits… Un pays comme la France pouvait acheter 500 ou mille avions. Maintenant, elle va en acheter 150 ou 200. Donc, lorsqu'on veut développer un avion comme le Rafale, c'est plus avantageux de le produire au niveau européen. Cela garantit un marché plus large. Encore faut-il que les partenaires industriels s'entendent bien, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle…
Pour vous, l’intégration européenne, c’est l’histoire d’une certaine élasticité entre ces trois idéaux directeurs…
Quand j’ai commencé à travailler dessus voilà vingt ans, en feuilletant les archives des entreprises, je me suis rendu compte qu’elles n’évoluaient pas dans un débat binaire : je veux plus de libéralisme versus je veux plus de social. Les entreprises ne se sentent jamais aussi bien que dans des cartels où les parts de marché sont stabilisées. Ce qui est logique d'ailleurs. Elles demandent alternativement du cartel, du protectionnisme, des législations favorables dans une situation de libre-échange ou encore que les concurrents aux pratiques déloyales soient sanctionnés. J’ai pensé que le binôme « plus ou moins de marché » ne fonctionnait pas dans la vie classique des entreprises. Il fallait un troisième terme pour la décrire. Je suis arrivé sur Europe puissance (ou community, en anglais), car cela offrait une dimension géopolitique.
Vous avez également travaillé sur le duo antinomique De Gaulle-Monnet, deux noms qui reviennent dans le débat politique actuel, notamment, pour le premier, la dissuasion nucléaire française.
Oui, dans un ouvrage avec Éric Roussel, nous avons détaillé le projet de communauté européenne fédérale et atlantiste pour Monnet, et une Europe des États pour De Gaulle, allié des États-Unis mais indépendante. Il appelait cela l’ « Europe européenne » … mais nos partenaires, comme les Luxembourgeois, voyaient plutôt un projet d’Europe française.
Il disait, « l’Europe c’est la France et l’Allemagne, le reste ce sont les légumes »…
Quand de Gaulle arrive au pouvoir en 1958, il veut construire une Europe sur les piliers économique, culturel et politique. Cette Europe politique ne voulait pas dire constituer une fédération, mais plutôt créer une espèce de directoire des grands États. Et à cette époque, l’Allemagne et l’Italie étaient marquées par leur défaite pendant la guerre et avaient peu de poids sur la scène internationale. L’Europe donnait un multiplicateur de puissance à la France. On peut retrouver cette approche aujourd’hui. Quand on dit qu'on veut plus d'Europe, cela peut être plus d'Europe fédérale, donc renforcer la Commission et le Parlement. Mais cela peut être aussi tout simplement essayer de mieux coordonner les grands États. C'est un peu ça qui faisait la force du couple franco-allemand. On avait deux États qui n'étaient pas du tout d'accord entre eux à la base, mais qui arrivaient à un compromis qui, dans ses grandes lignes, pouvait être accepté par le Benelux et l’Italie.
Les petits pays tels que le Luxembourg ne seraient que des mitigeurs…
Cela dépend des secteurs. Quand on parle de géopolitique ou de défense, il faut composer d’abord avec les grands États. Je pense que quand on parle de finance, forcément, il faut inclure le Luxembourg dans la boucle. Je ne dis pas qu'il faut établir un directoire des grands pays sur l’UE, mais qu'en matière de militaire pure, peut-être, on gagnerait si on s'accordait déjà à ce niveau-là. . Toutefois, dans mes livres, je note que l’UE donne un poids important à l’ensemble des États, y compris aux petits. Et le Luxembourg a eu un poids disproportionné par le nombre de présidents de la Commission (Gaston Thorn, Jacques Santer, Jean-Claude Juncker).
Vous parlez aussi du Luxembourg en tant que générateur de distorsions sur le marché intérieur, notamment par sa fiscalité avantageuse.
Sur les aspects fiscaux, j'avais effectivement découvert dans une thèse de Grégoire Carasso, qu’à la fin des années 60, le ministre français Michel Debré et le commissaire allemand, Hans Von der Groeben, avaient l’un et l’autre milité pour une harmonisation en matière fiscale, Debré visant explicitement le Luxembourg. Sans jamais parvenir à un accord.
Quel rôle peut jouer un petit État comme le Luxembourg dans une UE plus portée sur la puissance, la défense ?
Le Luxembourg a comme ressource inestimable de se retrouver au carrefour de plusieurs mondes, du monde francophone, du monde germanophone, de ce qu'on appelait avant la Lotharingie. C'est une plaque tournante et je pense que le Luxembourg a un rôle à jouer pour faciliter le dialogue et être force de proposition, en particulier entre la France, l'Allemagne et tous les pays de la région, comme les Pays-Bas ou la Belgique. J’ajouterais une raison négative : avec le recul de l'allemand en France et du français en Allemagne, les Luxembourgeois renforcent leur avantage compétitif. La pratique de la langue permet de comprendre quand même quelqu'un en profondeur.
Enfin, vous insistez dans votre travail d’histoire contemporaine sur l’importance des archives. Pourquoi ?
Les archives permettent d'avoir accès à des documents qui étaient secrets pour leurs contemporains et qui sont ouverts plusieurs décennies plus tard. Cela permet de collecter des informations supplémentaires, notamment sur les motivations des acteurs. En général, les gens ne disent pas d’emblée, surtout les hommes politiques, quelles sont leurs motivations cachées. On ne trouve pas forcément de smoking guns, des éléments qui contredisent les discours officiels, mais des éléments qui l’enrichissent. Cela a un intérêt scientifique, pour mieux comprendre les choses. Par ailleurs, cela peut promouvoir certains pays. Les archives britanniques sont très ouvertes et, du coup, tout le monde travaille sur la Grande-Bretagne, ce qui alimente leur soft power. Les pays qui ferment leurs archives s’exposent à ce que l’on ne parle pas d’eux.