La gRande-Bretagne veut bloquer le dossier de la harmonisation fiscale

L'étau se resserre

d'Lëtzebuerger Land du 13.04.2000

Le volte-face britannique en matière de fiscalité de l'épargne, officialisé lors de la rencontre informelle des ministres des finances fin de la semaine dernière à Lisbonne, a estomaqué notamment les pays dits à secret bancaire, dont en premier lieu le Luxembourg. En rejetant le modèle de la coexistence en faveur du seul système de l'échange obligatoire sur base de réciprocité d'informations entre administrations fiscales sur les revenus de l'épargne, les Britanniques crient haro sur le secret bancaire et désignent à la vindicte publique les pays qui protègent jalousement le secret bancaire. Le modèle de la coexistence, avalisé en principe sous présidence luxembourgeoise lors de la réunion Ecofin du 1er décembre 1997 à Luxembourg et traduit début 1998 en projet de directive, entendait laisser le choix aux pays membres entre une retenue à la source sur les intérêts de l'épargne (qui a l'avantage de préserver le secret bancaire) et un système d'échange d'informations sur les revenus de l'épargne des non-résidents entre administrations fiscales, difficilement compatible avec le maintien du secret bancaire. Généraliser ce dernier système sur une base de réciprocité, comme le propose Londres, sonnerait à coup sûr et dans un avenir plus ou moins proche le glas du secret bancaire. Les Britanniques proposent de fixer dès à présent l'échéance à partir de laquelle le système d'échange d'informations fiscales devrait entrer en vigueur, si possible à l'échelle du globe ou du moins au sein de la zone OCDE.

Jean-Claude Juncker, Premier ministre et ministre des Finances du Grand-Duché, a fort bien compris qu'il était dans le collimateur des Britanniques. Ceux-ci, désireux de bloquer le dossier de l'harmonisation de la fiscalité de l'épargne et le dossier connexe de la fiscalité des entreprises, entendaient faire porter le chapeau au Grand-Duché, ceci d'autant plus que notre pays a opéré depuis 1997 un virage significatif en la matière en se ralliant à la retenue à la source, moyennant certaines conditions relatives notamment à son champ d'application (le Luxembourg préconise une exception pour les fonds d'investissement), au taux retenu et au caractère libératoire du précompte. L'on sait que le Luxembourg a proposé l'an dernier un taux libératoire de dix pour cent, tandis que dans le projet de directive de la Commission européenne on a retenu un taux de vingt pour cent qui, de surcroît, ne libérerait pas une fois pour toutes les citoyens de leurs obligations vis-à-vis du fisc de leur pays de résidence, même si un précompte a déjà été prélevé sur les revenus de leur épargne à l'étranger. Cette évolution dans la position luxembourgeoise, que d'aucuns attribuent à des considérations tactiques (pour préserver le secret bancaire, institution autrement plus précieuse et qu'il convient de préserver à tout prix, il devenait indispensable de lâcher du lest en matière de retenue à la source, considéré comme un moindre mal), nous a d'ailleurs valu les compliments de nos partenaires. Lors du sommet de Helsinki fin de l'année dernière, le Luxembourg était même associé en bonne et due forme aux pays qui entendaient faire avancer ce dossier épineux, tandis que la Grande-Bretagne était identifiée comme empêcheur de tourner en rond en raison de son obstination de sortir les euro-obligations du champ d'application de la future directive sur la fiscalité de l'épargne.

En détournant maintenant l'attention de la retenue à la source vers le secret bancaire, Londres savait qu'une réaction virulente du Luxembourg était inévitable et que du même coup on pouvait lui refiler le rôle de bouc émissaire aux moindres frais. La manoeuvre semble avoir réussie, car certains partenaires sont tombés dans le piège britannique en se félicitant des concessions faites par Londres, levant ainsi le blocage du dossier constaté fin de l'année dernière. En effet, la proposition britannique prévoit que tous les intérêts de l'épargne, y compris ceux des euro-obligations, devraient faire l'objet de l'échange d'informations entre administrations fiscales et que celui-ci devrait même être étendu à certains pays tiers comme la Suisse ou les États-Unis. 

Jean-Claude Juncker ne s'y est pas trompé et il a refusé de tirer les marrons du feu pour le seul profit des Britanniques : « Ceux qui veulent réellement un compromis, savant qu'il passe par la coexistence des deux systèmes. Si le paquet fiscal échoue, ce sera bel et bien à cause de ceux qui veulent abandonner cette coexistence. Je suis un Européen, mais j'ai une place financière à défendre et je le ferai comme d'autres le font avec un manque d'élégance qui me laisse rêveur. »

Laurent Fabius, le nouveau ministre français de l'Économie et des Finances, s'est fait philosophe en concluant : « C'est surtout le mistigri qui a changé de mains. Le résultat global est loin d'être évident et nous avons beaucoup de travail. » C'est une consolation pour Jean-Claude Juncker, qui, mis à part l'appui de l'Autrichien Karl-Heinz Grasser et de l'Allemand Hans Eichel, était bien isolé à Lisbonne.

Plus nombreux étaient par contre ses collègues qui trouvaient que la façon avec laquelle le chancelier de l'échiquier Gordon Brown balayait d'un revers de main le modèle de la coexistence, base de discussion unanimement reconnue jusqu'à présent, était inadmissible. Ici encore Juncker pouvait marquer des points :« Ceux qui pensent qu'on peut changer ce qui est depuis 1997 à la base de cette négociation, à savoir le modèle de coexistence, se trompent, et ceux qui imaginent que le Luxembourg pourrait abandonner son secret bancaire, sans que ses concurrents des autres places financières en aient fait autant, se trompent encore davantage. » En d'autres mots, le Luxembourg ne cèdera pas sur la question du secret bancaire, véritable colonne vertébrale de sa place financière.

Il n'empêche que le secret bancaire figure bel et bien sur la sellette et il y a fort à parier que les Britanniques se sont laissés emporter par une tendance qui s'attaque de plus en plus ouvertement au secret bancaire, accusé de tous les maux, singulièrement de l'évasion et de la fraude fiscale, sans parler du blanchiment de l'argent issu de la drogue et d'autres trafics condamnables. Cette tendance se manifeste dans mainte enceinte internationale, notamment l'OCDE. La principale cheville ouvrière du combat international contre le blanchiment des capitaux d'origine criminelle est le Groupe d'action financière sur le blanchiment des capitaux (Gafi) qui regroupe tous les pays membres de l'OCDE. Le Gafi vient de publier début février une liste de 25 critères se voulant objectifs et qui servent à identifier les règles et pratiques supposées freiner la lutte internationale contre le blanchiment des capitaux. Ces critères d'identification, qui sont une sorte de vademecum du parfait paradis fiscal, recouvrent quatre grands domaines, parmi lesquelles le secret bancaire figure en bonne place : réglementations financières insuffisantes (manque de supervision, secret bancaire excessif, pas de procédure de dénonciation des transactions suspectes), faiblesses dans les règles commerciales (identification très difficile du propriétaire d'une entreprise, facilité de créer des sociétés écrans), obstacles à la coopération internationale et à l'entraide ainsi que des ressources insuffisantes consacrées à la lutte contre le blanchiment.

Le Luxembourg est en délicatesse par rapport à certains de ces critères, parfois parce qu'il se fait prier un peu trop pour se mettre en conformité avec les règles internationales. Tel est notamment le cas en matière d'entraide judiciaire où nous prêtons le flanc parce que ce n'est que maintenant, plus de 22 ans après sa signature, que la Chambre des députés va enfin ratifier un protocole additionnel à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale.

Le secret bancaire luxembourgeois, « religion, mais aussi une philosophie relevant de la protection de la vie privée », selon l'ABBL, n'est pas nécessairement en cause à ce stade, notamment parce qu'il n'est plus tout à fait étanche. Les législations sur le blanchiment et l'escroquerie fiscale l'ont quelque peu écorné et la série continue. Ancré en droit pénal par une interprétation extensive de l'article 458 du Code pénal, le secret bancaire n'a été bétonné véritablement qu'assez récemment. C'est l'oeuvre de la loi du 5 avril 1993 sur le secteur financier, dont l'article 41 opère un renvoi explicite à l'article 458 du Code pénal en stipulant que la violation du secret professionnel de toute une série d'acteurs du secteur financier tombe sous le coup de cet article et entraîne les mêmes peines et sanctions.

Cet ancrage dans le droit pénal sou-lève d'ailleurs une question intéressante. Pour l'instant, les questions pénales relèvent de la seule compétence des États membres. L'introduction d'un troisième pilier traitant des affaires intérieures et de justice depuis Maastricht ne change pas fondamentalement la donne et on est encore loin d'une compétence communautaire. La situation est encore plus délicate en Autriche où le secret bancaire a même valeur de principe constitutionnel. Le Luxembourg tout comme l'Autriche pourraient donc s'abriter derrière le rempart de l'ordre juridique et constitutionnel interne si jamais l'Europe devait s'ingénier à mettre en cause le secret bancaire.

Plus sérieuse est la menace qui vient de l'OCDE. Tout en étant une institution intergouvernementale, l'organisation, qui a son siège à Paris, peut exercer une « peer pressure » considérable sur ses membres, comme le prouvent ses initiatives contre le blanchiment. L'état d'esprit avec lequel elle aborde ces questions ne saurait donc laisser indifférent. À ce propos, un rapport tout récent, adopté par le Comité des affaires fiscales le 24 mars, attire l'attention. Ce document porte le titre Améliorer l'accès aux renseignements bancaires à des fins fiscales, ce qui est tout un programme et ce qui devrait être ressenti comme pure provocation au Grand-Duché et en Suisse notamment. L'OCDE est récidiviste en la matière. Déjà en 1985, ce même comité avait publié un rapport Fiscalité et usage abusif du secret bancaire qui n'a pas trouvé l'assentiment de la Suisse et du Luxembourg. En 1998, le Conseil des ministres de l'OCDE avait approuvé un rapport intitulé Concurrence fiscale dommageable : un problème mondial et comme de coutume la Suisse et le Luxembourg se sont abstenus.

Le dernier rapport du Comité fiscal ne met pas directement en cause le secret bancaire, mais après un examen minutieux de la pratique en vigueur dans les pays membres, il constate « qu'il subsiste certains obstacles importants à un véritable accès aux renseignements bancaires à des fins fiscales. » Parmi les principales lacunes, il relève le non-accès des autorités fiscales aux renseignements bancaires, ce qui est le cas au Luxembourg, ainsi que la non-adéquation des obligations d'identification des clients des banques. Il note enfin « un obstacle potentiel à l'échange de renseignements bancaires avec les partenaires conventionnels dans les pays qui posent comme condition l'existence d'un intérêt fiscal national pour obtenir et fournir des renseignements bancaires à un partenaire conventionnel. » Finalement, il observe que la condition de réciprocité constitue également un obstacle à l'échange de renseignements dans certains pays. 

Ces derniers points nous ramènent tout droit à la polémique déclenchée par les Britanniques à Lisbonne et ils signalent également la difficulté de la démarche proposée.

Mario Hirsch
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