Eigentlich durfte der SPD-Europaabgeordnete Bernd Lange das Papier noch gar nicht kennen. Die Stellungnahme des kommissionsinternen Ausschusses für Regulierungskontrolle zum EU-Lieferkettengesetz wird, wie üblich, erst dann öffentlich zugänglich, wenn die Kommission den entsprechenden Gesetzesvorschlag verabschiedet hat. In diesem Fall war das am Mittwoch. Lange, der Vorsitzende des Handelsausschusses im Europaparlament, hatte sich die Stellungnahme aber vorab besorgt: „Sie ist sehr politisch“, sagte er letzte Woche dem Land.
Das Gremium, auf Englisch Regulatory Scrutiny Board (RSB), prüft die Qualität der Folgenabschätzungen von geplanten Gesetzestexten. Im Falle des Lieferkettengesetzes hatte das RSB zwei negative Einschätzungen abgegeben. Die Stellungnahmen haben zu erheblichen Verzögerungen geführt. Das Kollegium hat die Richtlinie zu den Sorgfaltspflichten für Unternehmen am Mittwoch verabschiedet – mit fast zwei Jahren Verspätung. „Das zeigt, wie viel Macht das RSB hat“, sagte Tiemo Wölken (S&D) im Januar bei der Vorstellung seines Initiativberichts zur Better Regulation. Im Parlament ist man sich sicher: Das Gremium hat zumindest bei diesem Gesetz sein Mandat überschritten. „Es wäre absurd, wenn das geplante Gesetz nun verwässert würde, weil sich ein intransparentes, technisches Gremium in politische Entscheidungen einmischt“, sagt die deutsche Grünen-Abgeordnete Anna Cavazzini, Schattenberichterstatterin zum Lieferkettengesetz im Handelsausschuss. Auch Bernd Lange findet klare Worte: Das RSB sei zu einer „politischen Bewertungsinstanz“ geworden und habe die Argumentation des Unternehmerverbandes Business Europe aufgegriffen.
Fast die Hälfte der Bewertungen sind negativ
Das Organ arbeitet bislang weitgehend im Dunkeln. Jean-Claude Juncker hatte das Gremium 2015 ins Leben gerufen. Der damalige Kommissionspräsident wollte das damalige Impact Assessment Board stärken und die Qualitätskontrolle von Gesetzestexten verbessern. Als eigenständiges Gremium soll das RSB das Kollegium und die Kommissionsmitglieder bei der Vorbereitung der Gesetzesinitiativen beraten. Zudem prüft der Ausschuss Folgenabschätzungen und Evaluierungen für geplante Gesetze. Er setzt sich aus sieben Experten zusammen – vier Kommissionsmitarbeiter und drei beigeordnete Experten.
Allein 2020 erhielten 46 Prozent der Folgenabschätzungen eine negative Bewertung. Der Grund: „Die Kommission nehme sich in vielen Fällen zu wenig Zeit, um die Folgenabschätzungen hinreichend vorzubereiten und durchzuführen“, steht im Jahresbericht für 2020. Erhält eine Folgenabschätzung ein negatives Feedback, muss die Kommission den Text nachbessern und erneut einreichen. Zwei negative Bewertungen, wie im Falle des Gesetzes zur nachhaltigen Unternehmensführung, sind äußerst selten. 2020 gab es nur einen solchen Fall, und zwar die Folgenabschätzung für eine Richtlinie zur Gleichbezahlung von Frauen und Männern. In diesem Fall durfte die Kommission den Text ausnahmsweise ein drittes Mal einreichen und erhielt grünes Licht.
Sonderweg beim Lieferkettengesetz
Die Kommission kann das Gremium bei zwei negativen Bewertungen aber auch umgehen: Dazu braucht es den Zuspruch des Vizekommissars für institutionelle Beziehungen und Vorausschau, Maroš Šefčovič, – so geschehen beim Lieferkettengesetz. Das Gesetz habe politische Priorität, schließlich habe Kommissionspräsidentin von der Leyen die Initiative bereits 2020 anlässlich ihrer Rede zur Lage der Union angekündigt. So erklärte ein EU-Beamter am Mittwoch das Vorgehen. Im Gesetzesvorschlag steht inwiefern die Kommission die Kritik des RSB berücksichtigt hat. Daraus wird ersichtlich: Die Kommission hat das Gesetz deutlich aufgeweicht und etwa Klein-und Mittelunternehmen von der Sorgfaltspflicht ausgenommen.
Laut den Statuten muss der Ausschuss für Regulierungskontrolle vollkommen unabhängig und autonom agieren. Die Mitglieder dürfen keine Anweisungen von anderen Institutionen oder Agenturen befolgen und sich nur mit registrierten Lobbyisten treffen. So weit die Theorie. In der Praxis ist alleine die Zusammensetzung des Gremiums problematisch. Bei sieben Mitgliedern, vier davon Kommissionsbeamte, sei es schwer, von einem unabhängigen, autonomen Gremium zu sprechen, kritisiert Tiemo Wölken: „Da sind die EU-Beamten immer im Übergewicht“.
Der Ausschuss ist unterbesetzt
Hinzu kommt, dass das RSB seit mindestens zwei Jahren nicht mehr voll besetzt ist. 2020 hatte das Gremium nur vier, teils sogar nur drei Mitglieder, wie aus dem entsprechenden Jahresbericht hervorgeht. Mit nur drei Mitgliedern war das Gremium drei Monate lang gar nicht arbeitsfähig. Besonders schwer scheint der Kommission die Rekrutierung externer Mitglieder zu fallen, die auf Basis ihrer akademischen Leistung im Bereich Folgenabschätzungen und Regulierungspolitik ausgewählt werden. Auch aktuell sind dem RSB nur zwei Experten beigeordnet. Die Rekrutierung eines dritten Mitglieds sei „im Gange“, heißt es aus der Kommission. Die Suche läuft allerdings seit Ende 2020, wie aus dem entsprechenden Jahresbericht ersichtlich wird.
So wird das Übergewicht der Kommissionsbeamten noch deutlicher. Das Quorum liegt bei vier Mitgliedern, bei Stimmengleichheit ist die Stimme des Vorsitzes entscheidend. Laut der Verfahrensordnung aus der Feder der aktuellen Vorsitzenden Veronica Gaffey, vormals Direktorin der Kommissionsbehörde für die Feststellung und Abwicklung individueller Ansprüche (PMO), gilt für die RSB-Mitglieder das Prinzip der kollektiven Verantwortung: Mitglieder dürfen die Entscheidungen nicht infrage stellen. Das bedeutet aber auch, dass die externen Mitglieder an die Entscheidungen der Kommissionsbeamten gebunden sind. Die Beamten könnten die externen Experten bei jeder Abstimmung überstimmen.
Fehlendes Fachwissen in Umwelt- und Sozialpolitik
Auch die fachliche Aufstellung der Mitglieder wirft Fragen auf. Laut Kommissionsentscheid müssen die Ausschussmitglieder Expertise in Makro- und Mikroökonomie, Sozialpolitik und Umweltpolitik aufweisen, sprich den drei Pfeilern der nachhaltigen Entwicklung. Dies werde immer relevanter, insbesondere vor dem Hintergrund des Fit-for-55-Paketes, schreibt selbst das RSB in seinem Jahresbericht. Sieht man sich die Lebensläufe der aktuellen Mitglieder an, so sitzen aber ausschließlich Wirtschaftswissenschaftler und Finanzexperten im Ausschuss. Nur ein Ökonom mit Fokus auf Klima- und Umweltpolitik war bis 2021 Mitglied: Andreas Kopp, der nun wieder als Wissenschaftler am Thinktank CEPS arbeitet. Das ist auch dem EU-Parlament aufgefallen, wie aus einer parlamentarischen Frage der Grünen-Politikerin Anna Cavazzini hervorgeht.
Die Abgeordneten halten auch die Transparenz des RSB für unzureichend. Bernd Lange sprach anlässlich einer Anhörung des Handelsausschusses von einem „geheimen Gremium“, welches undemokratisch handele. Der SPD-Politiker hatte versucht, einen RSB-Vertreter in die Anhörung einzuladen, um die Stellungnahmen zum Lieferkettengesetz zu diskutieren. Das Gremium lehnte ab. Stattdessen wohnte die Generaldirektorin für Handel, Sabine Weyand, der Sitzung bei. Sie beantwortete aber keine einzige Frage zum RSB.
Lobbytreffen werfen Fragen auf
Ähnlich ergeht es allen, die an die Bewertungen des Gremiums herankommen wollen. So lehnte die Kommission etwa die Access-to-Documents-Anfrage einer Wissenschaftlerin ab, die nach den Stellungnahmen zum Lieferkettengesetz gefragt hatte. Die Begründung: Es handele sich um Dokumente zu einer Entscheidung, welche die Kommission noch nicht getroffen habe.
Auch Anfragen zu Treffen zwischen RSB-Mitgliedern und Interessensvertretern lehnte die Kommission ab, mit der Erklärung, entsprechende Unterlagen existierten nicht. So geschehen etwa im Falle einer Anfrage von Lobbycontrol zum Digital Markets Act. Allein die Lobbyistentreffen der RSB-Vorsitzenden werden veröffentlicht.
Laut Statuten dürfen die Mitglieder „keine individuellen Dossiers besprechen, welche die Interessensvertreter direkt betreffen“, sondern nur einen Überblick über die Arbeit des Gremiums liefern. Auffällig ist, dass sich die Vorsitzende Gaffey in den vergangenen drei Jahren fast ausschließlich mit Wirtschaftsvertretern getroffen hat, zuletzt etwa dem europäischen Industrieverband Business Europe. Das sagt nicht direkt etwas über den Inhalt der Unterredungen aus, zeigt aber, dass Unternehmensverbände einen privilegierten Zugang zum RSB haben.
Ein Treffen mit dem französischen Verband der Privatunternehmen von 2020 lässt allerdings aufhorchen: Während am 17. Januar lediglich zu lesen war, der Verband habe um ein Treffen gebeten, um das Lieferkettengesetz zu besprechen, hat die Kommission den Eintrag zehn Tage später um Folgendes ergänzt: „Die Vorsitzende des RSB hat den Gesetzesvorschlag nicht besprochen, sondern eine generelle Vorstellung des Gremiums“ geliefert. Das zeigt zumindest, dass die Treffen problematisch sind, was die Wahrung der Unabhängigkeit des Ausschusses anbelangt.
Einschätzungen schwer zu finden
Die Einschätzungen des RSB sollen in dem Moment öffentlich zugänglich sein, wenn die Kommission die entsprechende Gesetzesinitiative veröffentlicht. Doch dazu muss man die Dokumente erst aufspüren. Die RSB-Einschätzung zum Digital Services Act ist zum Beispiel schwer auffindbar. Im entsprechenden Gesetzestext befindet sich lediglich eine Fußnote mit dem Hinweis: „Links zur Zusammenfassung und zur positiven Stellungnahme des Ausschusses für Regulierungskontrolle werden nach ihrer Veröffentlichung eingefügt.“
Nur über das Register der Kommissionsdokumente lässt sich die entsprechende Entscheidung finden. Die Stellungnahme ist zudem nicht komplett. Sie verweist auf „technische Anmerkungen“, welche der Ausschuss direkt an den Verfasser der Folgenabschätzung geschickt habe. Diese Anmerkungen sind nicht öffentlich.
Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen will das Gremium nun ein Stück weit reformieren. Am 1. März übernimmt der bisherige Generaldirektor für Übersetzung, Rytis Martikonis, den Vorsitz von Gaffey. Der Ausschuss soll künftig auch die Umsetzungskosten von Gesetzesinitiativen untersuchen und strategische Erwägungen sowie die Effekte der Covid-Pandemie berücksichtigen. Zudem wünscht sich von der Leyen, das Gremium solle besser über seine Rolle im Gesetzgebungsprozess informieren. Damit will sie das Vertrauen in die Kommission stärken. Tiemo Wölken fordert, dass zumindest die Stellungnahmen sofort und nicht erst bei der Vorstellung der Gesetze zugänglich sind: „Das aktuelle Katz- und Mausspiel hilft dem Vertrauen nicht.“